WARISAN ADMINISTRASI DAN BATAS TANGGUNG JAWAB ETIK

Membaca Perkara 11-PKE-DKPP/VII/2026 dalam Polemik Dokumen Pencalonan

Oleh: Dr. Bachtiar, S.H., M.H., M.Si. - Pengajar Politik Hukum MH UNPAM

Perkara Nomor 11-PKE-DKPP/VII/2026 menarik bukan semata-mata karena berkaitan dengan dokumen persyaratan pencalonan Joko Widodo. Di balik polemik mengenai legalisasi ijazah dan keberadaan arsip pencalonan, terdapat persoalan yang secara hukum jauh lebih mendasar, yakni sampai di mana seorang pejabat publik dapat dimintai pertanggungjawaban etik atas persoalan administrasi yang terjadi sebelum ia menjabat, tetapi baru diketahuinya ketika ia telah memimpin institusi tersebut?”

Pertanyaan ini penting karena menyentuh dua prinsip yang sama-sama harus dijaga. Pertama, pergantian pejabat tidak boleh memutus kesinambungan tanggung jawab kelembagaan. Kedua, pertanggungjawaban etik seseorang tetap harus didasarkan pada perbuatan, pengetahuan, kewenangan, dan kewajiban yang melekat pada dirinya sendiri. Di antara kedua prinsip itulah perkara ini seharusnya ditempatkan.

Karena itu, perkara ini menurut saya tidak tepat jika dibaca sebagai perkara untuk menentukan asli atau tidaknya ijazah seseorang. DKPP bukan forum untuk mengadili sengketa akademik atau menentukan autentisitas dokumen pendidikan. Fakta mengenai dokumen tentu dapat diperiksa sepanjang relevan untuk menilai perilaku Teradu, tetapi titik akhirnya tetap berada pada pertanyaan etik “apakah Ketua KPU RI, setelah mengetahui adanya persoalan administrasi dan kearsipan yang disampaikan kepadanya, telah menjalankan kewajiban jabatannya secara profesional dan bertanggung jawab?”

Di sinilah konstruksi Pengadu menjadi menarik. Pengadu tidak menempatkan Teradu sebagai orang yang melakukan tindakan administratif pada Tahun 2005, 2010, 2012, 2014, atau 2019. Peristiwa-peristiwa tersebut sebagian besar berlangsung sebelum Teradu menjadi Ketua KPU RI. Yang dipersoalkan adalah apa yang terjadi sesudah Teradu mengetahui persoalan tersebut. Pengadu berpendapat bahwa setelah menerima permohonan, putusan Komisi Informasi, notifikasi Gugatan Warga Negara, serta permintaan tindakan administratif, Teradu seharusnya melakukan tindakan korektif, setidak-tidaknya melalui penelaahan, klarifikasi, pemeriksaan internal, penelusuran arsip, atau perbaikan kebijakan.

Konstruksi tersebut secara prinsip tidak dapat diabaikan. Sebuah institusi negara bukanlah kumpulan pejabat yang berdiri sendiri-sendiri. KPU tetap merupakan KPU meskipun ketua dan anggotanya berganti. Arsip tidak kehilangan statusnya sebagai arsip negara hanya karena pejabat yang dahulu mengelolanya telah berganti. Begitu pula persoalan administrasi yang belum selesai tidak otomatis menjadi tidak relevan hanya karena terjadi pada periode kepemimpinan sebelumnya.

Dalam perspektif tata kelola pemerintahan, pejabat yang sedang memimpin memang mempunyai tanggung jawab untuk memastikan bahwa institusi yang dipimpinnya berjalan sesuai hukum. Apabila kemudian diketahui terdapat kelemahan dalam sistem, seorang pimpinan tidak dapat berlindung begitu saja di balik alasan bahwa kelemahan itu merupakan warisan masa lalu. Kesinambungan institusi melahirkan kesinambungan tanggung jawab kelembagaan.

Namun, di sinilah perlu dibuat garis batas yang tegas. Kesinambungan tanggung jawab institusi tidak sama dengan perpindahan tanggung jawab personal.

KPU sebagai institusi dapat mempunyai persoalan administrasi atau kearsipan. Tetapi fakta bahwa terdapat persoalan kelembagaan belum dengan sendirinya membuktikan Ketua KPU yang sedang menjabat telah melakukan pelanggaran etik. Untuk sampai pada kesimpulan tersebut harus terdapat mata rantai pembuktian yang jelas: Teradu mengetahui persoalan; terdapat kewajiban tertentu yang melekat pada jabatannya; Teradu memiliki kewenangan untuk bertindak; tersedia kesempatan yang nyata untuk melakukan tindakan; terdapat tindakan yang semestinya dilakukan; dan ketidakdilaksanaannya dapat dipertanggungjawabkan sebagai perilaku etik.

Inilah titik yang menurut saya menjadi kunci dalam perkara tersebut.

*Ketika Pengetahuan Menjadi Kewajiban*

Pengadu telah menunjukkan adanya rangkaian komunikasi resmi dengan KPU. Dengan demikian, sulit mengatakan bahwa Teradu sama sekali tidak mengetahui persoalan yang dipersoalkan. Permohonan tindakan administratif, surat-menyurat, putusan Komisi Informasi, dan notifikasi Gugatan Warga Negara menunjukkan bahwa persoalan tersebut memang pernah disampaikan kepada institusi KPU.

Tetapi pengetahuan tidak selalu identik dengan kewajiban untuk melakukan semua tindakan yang diminta oleh pihak yang menyampaikan informasi.

Seorang pejabat publik dapat mengetahui adanya persoalan tanpa otomatis berkewajiban menerima seluruh premis yang disampaikan kepadanya. Yang harus diuji adalah apa konsekuensi hukum dari pengetahuan tersebut. Apakah informasi yang diterima menimbulkan kewajiban untuk melakukan pemeriksaan? Apakah kewajiban itu berasal dari undang-undang, peraturan kelembagaan, kode etik, atau kewajiban jabatan? Apakah tindakan tersebut berada dalam kewenangan Ketua KPU? Dan apakah terdapat bukti bahwa kewajiban tersebut diabaikan?

Pertanyaan ini sangat penting karena penilaian etik tidak boleh semata-mata dibangun dari ukuran mengenai apa yang menurut seseorang ideal dilakukan oleh seorang pejabat. Ukuran etik harus mempunyai hubungan dengan kewajiban jabatan yang konkret.

Pengadu berpendapat bahwa surat jawaban KPU tidak dapat disebut sebagai tindakan korektif karena tidak disertai audit administratif, pemeriksaan internal, penelusuran arsip, klarifikasi, atau penyempurnaan kebijakan. Argumen ini patut dipertimbangkan. Surat jawaban memang belum tentu sama dengan tindakan korektif. Sebuah institusi dapat menjawab surat secara administratif tanpa benar-benar melakukan evaluasi terhadap persoalan yang dipertanyakan.

Akan tetapi, kesimpulan sebaliknya juga harus dihindari. Tidak setiap surat masyarakat yang diterima pejabat publik otomatis melahirkan kewajiban untuk melakukan pemeriksaan substantif sebagaimana diminta pengirim surat. Jika prinsip itu diterapkan tanpa batas, setiap keputusan dan dokumen lama sebuah lembaga dapat terus-menerus dibuka kembali hanya karena terdapat permintaan dari pihak tertentu.

Negara hukum membutuhkan responsivitas, tetapi juga membutuhkan kepastian hukum. Karena itu, pertanyaan yang lebih tepat bukanlah apakah Teradu seharusnya berbuat lebih banyak, melainkan apakah hukum mewajibkan Teradu melakukan tindakan tertentu. Perbedaan tersebut sangat menentukan.

*Arsip yang Tidak Ditemukan*

Persoalan kearsipan dalam perkara ini juga mempunyai dimensi penting. Arsip negara bukan sekadar kumpulan dokumen yang disimpan untuk kepentingan administratif. Arsip merupakan rekaman kegiatan pemerintahan, sumber akuntabilitas, alat pembuktian, dan bagian dari memori kelembagaan negara.

Dalam penyelenggaraan Pemilu, posisi arsip bahkan lebih strategis. Dokumen pencalonan merupakan bagian dari rekam jejak proses demokrasi yang harus dapat ditelusuri ketika suatu saat dibutuhkan. Karena itu, apabila dokumen persyaratan pencalonan tidak ditemukan, keadaan tersebut tentu patut menimbulkan pertanyaan mengenai sistem pengelolaan arsip.

Tetapi secara hukum harus dibedakan dua hal, yakni arsip tidak ditemukan dan Teradu melakukan pelanggaran etik karena arsip tidak ditemukan. Keduanya tidak identik.

Untuk menghubungkannya, diperlukan pembuktian mengenai siapa yang bertanggung jawab terhadap arsip ketika dokumen dibuat, bagaimana mekanisme penguasaannya, bagaimana jadwal retensinya, kapan kewajiban penyimpanan berlangsung, kapan Teradu memperoleh informasi mengenai persoalan tersebut, dan tindakan apa yang secara konkret menjadi kewajibannya setelah memperoleh informasi tersebut.

Tanpa mata rantai itu, tanggung jawab etik dapat berubah menjadi semacam pertanggungjawaban objektif atas seluruh persoalan administratif yang diwariskan oleh pejabat terdahulu. Padahal, hukum etik pada dasarnya tetap membutuhkan hubungan antara perilaku personal dan kewajiban jabatan.

Hal serupa berlaku terhadap persoalan legalisasi fotokopi ijazah yang dipersoalkan Pengadu. Jika benar terdapat ketidaksesuaian administratif mengenai tanggal legalisasi, pejabat yang menandatangani, identitas kepegawaian, atau kewenangan pejabat yang melakukan pengesahan, persoalan tersebut tentu layak ditelaah. Namun, dugaan cacat administratif pada suatu dokumen tidak dengan sendirinya berubah menjadi pelanggaran etik oleh pejabat yang datang kemudian.

Apalagi jika dokumen tersebut dibuat bertahun-tahun sebelum Teradu menjabat.

Fakta tersebut dapat menjadi alasan untuk melakukan evaluasi kelembagaan. Tetapi untuk menjadikannya dasar penghukuman etik terhadap Teradu, harus dibuktikan hubungan yang lebih konkret.

*Bahaya Pertanggungjawaban yang Tidak Berbatas*

Di sinilah konsep continuing omission yang digunakan Pengadu perlu ditempatkan secara hati-hati. Secara konseptual, suatu kelalaian memang dapat terus berlangsung apabila kewajiban yang bersangkutan juga terus hidup. Misalnya, kewajiban untuk menyimpan, menjaga, atau mengelola arsip tidak berhenti hanya karena pejabat yang membuat dokumen telah berganti.

Tetapi tidak setiap persoalan yang belum terselesaikan dapat disebut sebagai continuing omission. Harus ada kewajiban yang masih berlaku, kewenangan yang masih dimiliki, kesempatan untuk bertindak, dan kegagalan melakukan tindakan yang memang diwajibkan.

Tanpa batas tersebut, konsep continuing omission dapat menjadi terlalu elastis. Seorang pejabat baru berpotensi dimintai pertanggungjawaban etik atas hampir seluruh persoalan masa lalu yang diwariskan institusinya. Hal itu tentu tidak sejalan dengan prinsip personalitas pertanggungjawaban.

Sebaliknya, KPU juga tidak tepat apabila menjadikan pergantian kepemimpinan sebagai alasan untuk menutup seluruh persoalan masa lalu. Ketika persoalan tertentu telah diketahui dan ternyata berada dalam ruang kewenangan institusi, pimpinan mempunyai tanggung jawab untuk mempertimbangkan apakah diperlukan perbaikan.

Karena itu, saya melihat terdapat dua jenis tindakan korektif yang perlu dibedakan.

Pertama, tindakan korektif terhadap kasus tertentu, seperti penelusuran arsip, klarifikasi kepada unit kerja, pemeriksaan administratif, atau pencatatan hasil pemeriksaan. Kedua, tindakan korektif yang bersifat sistemik, seperti penyempurnaan standar legalisasi, digitalisasi arsip, penguatan sistem penyimpanan, penetapan metadata dokumen, serta mekanisme pemantauan kearsipan. Keduanya tidak boleh dicampuradukkan.

Apabila KPU telah melakukan pembenahan sistem, maka tidak tepat mengatakan tidak ada tindakan korektif sama sekali. Sebaliknya, apabila setelah menerima informasi yang sangat spesifik Teradu sama sekali tidak melakukan penelaahan atau tindakan apa pun dalam ruang kewenangannya, fakta tersebut dapat mempunyai bobot etik yang berbeda.

*Apa yang Seharusnya Dinilai DKPP?*

Pada titik ini, DKPP menghadapi dilema yang tidak sederhana. Jika terlalu jauh memasuki substansi administrasi, DKPP berisiko berubah menjadi forum untuk menguji kembali seluruh keputusan dan dokumen KPU. Tetapi jika terlalu sempit memandang perkara sebagai persoalan personal, DKPP dapat kehilangan fungsi etiknya sebagai instrumen untuk menjaga integritas dan kualitas tata kelola penyelenggara Pemilu.

Menurut hemat saya, batasnya harus diletakkan pada perilaku Teradu dalam menggunakan kewenangan jabatannya.

DKPP tidak perlu menentukan keaslian ijazah. DKPP tidak perlu menyelesaikan seluruh persoalan administrasi dokumen yang dibuat pada masa kepemimpinan sebelumnya. Yang harus dijawab adalah apakah Teradu, setelah memperoleh informasi mengenai persoalan tersebut, telah menjalankan fungsi kepemimpinannya secara profesional, cermat, responsif, dan bertanggung jawab.

Di sinilah posisi Pengadu sekaligus mempunyai kekuatan dan kelemahan. Kekuatannya terletak pada kemampuan menunjukkan bahwa persoalan telah disampaikan secara resmi kepada KPU. Pengadu tidak berhenti pada polemik publik, tetapi menempuh berbagai jalur administratif dan informasi. Itu menunjukkan adanya kepentingan untuk memperoleh kejelasan mengenai dokumen dan arsip yang dipersoalkan.

Namun kelemahannya terletak pada lompatan argumentasi dari adanya persoalan administrasi menuju terbuktinya pelanggaran etik Teradu. Di antara keduanya masih terdapat satu mata rantai penting: kewajiban konkret Teradu yang telah dilanggar.

Begitu pula posisi Teradu. Teradu tidak dapat semata-mata mengatakan bahwa peristiwa terjadi sebelum masa jabatannya. Pergantian pejabat tidak menghapus kewajiban institusi untuk memperbaiki kelemahan yang masih ada. Namun, Teradu juga tidak dapat dihukum hanya karena persoalan itu diwariskan kepadanya. Yang harus dipertanggungjawabkan adalah sikap dan tindakannya sendiri.

*Antara Sanksi Personal dan Perbaikan Institusional*

Perkara ini juga memberikan pelajaran penting bahwa penegakan etik tidak selalu harus berakhir pada penghukuman personal untuk menghasilkan perbaikan kelembagaan.

Bisa saja suatu fakta persidangan menunjukkan bahwa tata kelola arsip atau administrasi KPU perlu diperbaiki, tetapi fakta tersebut belum cukup membuktikan pelanggaran etik personal Ketua KPU. Dalam keadaan demikian, pembenahan kelembagaan tetap dapat menjadi agenda yang penting tanpa memaksakan pertanggungjawaban individual yang tidak cukup terbukti.

KPU, misalnya, memang perlu memastikan bahwa seluruh dokumen persyaratan pencalonan memiliki sistem penguasaan yang jelas, dapat ditelusuri, terdokumentasi secara digital, dan disimpan sesuai ketentuan kearsipan. Standar legalisasi juga harus jelas: siapa pejabat yang berwenang, bagaimana bentuk pengesahan, unsur apa yang wajib dicantumkan, dan bagaimana keterlacakan dokumen dilakukan.

Hal-hal tersebut merupakan kebutuhan tata kelola, terlepas dari siapa yang benar atau salah dalam polemik dokumen tertentu.

Dengan demikian, akuntabilitas personal dan pembenahan institusional merupakan dua jalur yang berbeda. Keduanya dapat berjalan bersamaan. Tetapi tidak boleh dipaksakan menjadi satu kesimpulan.

Perkara ini pada akhirnya harus dikembalikan kepada prinsip yang sederhana. Untuk menyatakan seseorang melakukan pelanggaran etik, harus jelas apa kewajibannya, apa kewenangannya, apa yang diketahuinya, apa yang dilakukannya, apa yang tidak dilakukannya, dan mengapa ketidakdilaksanaan itu merupakan pelanggaran etik.

Jangan sampai persoalan tata kelola sebuah institusi otomatis berubah menjadi kesalahan personal pejabat yang sedang memimpinnya. Tetapi jangan pula pergantian pejabat digunakan sebagai alasan untuk menghindari kewajiban memperbaiki sistem yang memang masih berada dalam kewenangannya.

Pejabat baru tidak boleh dihukum atas dosa pejabat lama. Tetapi pejabat baru juga tidak boleh membiarkan kelemahan lama terus berlangsung apabila hukum memang mewajibkannya melakukan perbaikan.

Di antara dua prinsip itulah batas tanggung jawab etik seharusnya ditentukan. Dan mungkin di situlah makna paling penting dari Perkara Nomor 11-PKE-DKPP/VII/2026. Perkara ini pada akhirnya bukan hanya mengenai ijazah, legalisasi, atau arsip yang ditemukan dan tidak ditemukan. Ia merupakan ujian terhadap cara kita memahami kesinambungan pemerintahan, batas pertanggungjawaban pejabat, dan fungsi etika dalam penyelenggaraan Pemilu.

Dalam negara hukum, jabatan tidak boleh menjadi sumber pertanggungjawaban tanpa batas. Sebaliknya, jabatan juga tidak boleh menjadi alasan untuk menghindari tanggung jawab. Yang harus diuji adalah perilaku pejabat dalam menggunakan kewenangan yang benar-benar melekat padanya.

Itulah batas yang harus dijaga DKPP, bahwa cukup berani untuk mengoreksi ketika pelanggaran terbukti, tetapi cukup hati-hati untuk tidak menghukum ketika hubungan antara kewajiban, kewenangan, tindakan, dan pelanggaran belum dapat dibuktikan secara meyakinkan.

Diujung dari semua ini, hukum etik harus menjaga keseimbangan antara kebutuhan untuk mempertanggungjawabkan perilaku pejabat dan kewajiban untuk tidak menjatuhkan sanksi tanpa dasar pembuktian yang memadai. Pejabat baru tidak boleh dihukum atas kesalahan pejabat lama. Namun, pergantian jabatan juga tidak boleh dijadikan alasan untuk mengabaikan kewajiban yang masih melekat pada institusi dan pejabat yang sedang menjalankannya. Di antara kedua batas itulah integritas penegakan etik diuji.

Wallahu a’lam bish-shawab.

Narasumber : Dr. Bachtiar, S.H., M.H., M.Si. - Pengajar Politik Hukum MH UNPAM

Editor : H. Rizkan/Nofis